Os Porões da Burocracia
Relato de Experiência
I – A Introdução à Burocracia
A burocracia se apresenta à sociedade como uma moeda de duas faces. De um lado, denominado organizacional, pretende controlar e administrar rotinas facilitando o acesso de uma grande quantidade de usuários em uma estrutura existente. Aqui se apresentam os procedimentos e normas, o chamado compliance (estar em conformidade ou o dever de cumprir e fazer cumprir normas e regulamentações) muito disseminado por aqueles que pretendem institucionalizar a demanda de serviços.
O outro lado, chamado modal, a burocracia, por ser criada e gerida por mandantes da estrutura vigente, é coercitiva (podendo assumir outras modalidades como a necessidade e a possibilidade) e ergue-se em um viés ideológico que atende os interesses dos que estão no poder da mesma. A eles cabem a responsabilidade e a sustentação legal de seus atos, inclusive os mais obtusos e dissimulados.
Essa força da burocracia modal é, nas circunstâncias de dominação, amoral (praticada por pessoas que não tem senso do que seja moral e ética) e já foi testada com despautério e relativo sucesso por regimes de força e ditaduras em todo o mundo, bem como por grupos coesos e sequiosos nos projetos de poder, que assolaram o país e suas instituições, sobretudo as de domínio público como a arrecadação tributária e a educação, dentre outras áreas.
Como pensar a eficiência de uma estrutura social que possua 7,5 toneladas de leis somente na área tributária? Como entender um livro que resuma toda essa legislação, medindo 2,10m x 1,40m, 42 mil páginas, 4,3 milhões de normas tributárias (estaduais, federal e de 4.970 munícipios), e que precise ser transportado numa carreta? Parece absurdo, mas esse livro existe e é um compêndio da legislação tributária brasileira. De acordo com Leôncio (2013), essa burocracia custa o equivalente a 1,4% do Produto Interno Bruto para as empresas e o Estado gasta mais 1,3% para arrecadar, totalizando um desperdício de 2,7% do PIB, ou um mínimo de 50 bilhões de reais, anualmente.
Na educação pública então, a legislação criada é um verdadeiro cipoal de normas federais de diversas instancias que colidem com procedimentos estaduais, e esses quase sempre inócuos quando esbarram nos interesses das autoridades municipais. Não apenas o desvio de verbas é uma prática dos que contornam o controle fiscal, como também a ausência de punição para os participantes do mesmo grupo partidário que são eleitos para essa finalidade. Além disso, o atendimento educacional precário (quando existe) especializado aos portadores de deficiência ou o Piso Salarial Nacional do Magistério guardam também uma distância grande de seus objetivos. No caso do Piso Salarial, desde a sua aprovação em 2008, a execução da lei tem sido motivo de atritos entre redes de ensino, sindicatos e esferas das administrações que compõem a União, sobretudo as dependentes dos repasses estaduais ou federais. Os gestores públicos reclamam de dificuldades para adequar a remuneração dos professores ao definido pela legislação. A solução imediata apontada por especialistas seria o aumento no repasse de verbas feito pela União a estados e municípios por meio do FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação), o que não vem acontecendo, ou quando acontece é desviado e a carreira fica mais longe da valorização.
Alguns desses ingredientes de negação da probidade e transparência educacional contribuem para a elasticidade temporal absurda na tomada de decisões, como a montanha quase inexpugnável que cada instituição cria com diversos órgãos colegiados, onde entronizam normas conflitantes ou de um preciosismo surreal e geridas por funcionários pouco qualificados e motivados, mas detentores dos símbolos do poder burocrático: a chancela timbrada.
II – Marcos Teóricos e Evolução
Para entender os porões da burocracia, como é o título desse relato, na forma ativa que as organizações se deixam tomar por ela, o marco mais instigante, e ao mesmo tempo prazeroso em termos literários, são algumas obras de destaque de Franz Kafka (1883-1924) como “O Processo” (2008), “Colônia Penal” (1995), ou ainda o “Castelo” (2000). Hábil em denunciar essa forma de opressão que fortalecia a elite que comandava o Estado, e, sobretudo a partir do início do século XX, se apropriava dos procedimentos exigidos pelas repartições contra o indivíduo indefeso, levando-o ao pânico ou neurastenia. Conforme Konder (1979), Kafka destacava a vitória do absurdo e do grotesco nos procedimentos que exigem documentos nunca completos, ausência de assinatura, expiração de data ou (a joia da coroa) a falta de um carimbo.
O caso mais exemplar do assalto à burocracia nas hostes do poder, fica com a revolução bolchevique que instituiu o marxismo-leninismo e, em seguida a União Soviética, pois quando da morte de Lênin, a figura do ditador Stalin sem o amálgama dos grandes líderes ou guerreiros, mas de um especialista na burocracia unipartidária do Politburo, soube manejar autocraticamente durante décadas, a vida (e a morte) de milhões de pessoas.
“O regime unipartidário bolchevique não era apenas antidemocrático, era também não competitivo e não meritocrático; vagas nas universidades, empregos no funcionalismo público, postos no governo e na indústria não cabiam aos mais diligentes ou aos mais capazes, cabiam aos mais leais. As pessoas progrediam na medida em que dispusessem a proceder com as regras partidárias… a imprensa podia ser livre e as instituições públicas podiam ser imparciais, mas apenas quando controladas pela classe operária – por intermédio do partido” (APPLEBAUM, 2018:36)
A definição de Burocracia em qualquer dicionário é objetiva, transparente e necessária para uma organização apresentar confiança no seu negócio. Para Weber (1998, vol. I: 145),
“É a forma mais racional de exercício de dominação, porque nela se alcança tecnicamente o máximo de rendimento em virtude de precisão, continuidade, disciplina, rigor e confiabilidade, intensidade e extensibilidade dos serviços, e aplicabilidade formalmente universal a todas espécies de tarefas…”.
Já Morgan (2007) considera a departamentalização uma das bases da Teoria da Burocracia mais comumente utilizadas nas instituições atuais, ou seja, é o processo que consiste em agrupar em departamentos, funções ou atividades similares e logicamente relacionadas de uma determinada organização. E ainda,
“Embora sejamos geralmente levados a pensar as organizações como empresas racionais buscando atingir metas que visam à satisfação do interesse de todos, existe muita evidência que sugere ser esta visão mais uma ideologia do que uma realidade. As organizações geralmente são usadas como instrumentos de dominação que promovem interesses egoístas de elites à custa de outros interesses, e existe um elemento de dominação em todas as organizações.” MORGAN (2007:303)
Nunca é demais referenciar obras seminais de pesquisadores como MERTON (1966), ETZIONI (1968), BLAU e SCOTI (1970), que ajudaram a construir a Teoria Estruturalista revisando os conceitos da burocracia. Por exemplo, em Thompson (1967) há severas críticas à rigidez da hierarquia estabelecida pela abordagem weberiana, afirmando ser ela a principal responsável pela falta de iniciativa e criatividade do indivíduo na organização. Assim, a noção de hierarquia apega-se à ideologia, à dramaturgia e à buropatologia.
A ideologia de que a estrutura organizacional é a mais importante e perfeita serve de aparato a qualquer crítica, sendo os fracassos facilmente atribuídos às pessoas. A dramaturgia cria o mito da superioridade hierárquica, em que os chefes representam a personalidade ideal, e o aparato de demonstração desse grupo superior em status e poder faz parte dessa dramaturgia. A buropatologia provoca a perda da visão do papel ideal da organização, passando ela a servir aos objetivos pessoais dos elementos de maior poder, status. A preocupação do indivíduo de perder o cargo faz com que ele perca a noção de conjunto da organização.
Por outro lado, Robbins (2002) instiga a ausência da burocracia por parte daqueles que a execram, em um breve exercício onde exista uma organização na qual os funcionários trabalham livres, “felizes”, sem regras ou rotinas definidas, e consequentemente, com um mínimo de pressão. Realizam suas tarefas diversas, sem roteiro, participam de todas as decisões relativas à empresa, e tornam-se polivalentes. O resultado, no entanto, é o avesso do pretendido pela liderança esclarecida: caos. É nessa forma que começam a surgir os privilégios para um pequeno grupo às expensas dos demais e, em termos mais amplos da comunidade, o favorecimento um controle social rigoroso que espelha a autocracia dos mandantes. É o lado negro da burocracia.
Pelo exposto, das críticas escritas há mais de 50 anos até as mais recentes, a maioria ecoa nas paredes das organizações atuais, sobretudo as públicas, fazendo com que a transparência que retrata maior interação e confiança entre as pessoas de um lado, equacionada com a racionalidade nas rotinas de outro, fique ainda sem um ponto de equilíbrio. A primeira citação nesse texto da escritora Anne Applebaum, guardada as devidas proporções de realidades geopolíticas diferentes entre a extinta União Soviética e o Brasil, confirma o desequilíbrio que vem ocorrendo entre os sucessivos governos das três últimas décadas na geração de uma burocracia espessa que favoreceu a corrupção endêmica acobertada por uma legislação leniente.
Os resultados nefastos e a injustiça então, surgiram como uma onda de lama não mais represada, afetando a todos por ignorância ou intenção deliberada encoberta da ilusão e maldade humana.
III – A Experiência Incidental
“No dia 13 de dezembro de 1968, quando vários ministros assinaram o AI-5, uma única voz se levantou contra a atrocidade institucional cometida pelo general Costa e Silva. Foi a de seu vice, Pedro Aleixo: “Presidente, o problema de uma lei assim não é o senhor, nem os que com o senhor governam o País; o problema é o guarda da esquina”, disse o político mineiro.” (ATTUCH, 2008:30)
O CEFET-MG (Centro Federal de Educação Tecnológica de Minas Gerais) é um microcosmo típico da ingerência da política externa que acontece em muitas instituições públicas, e sobretudo nas universidades brasileiras e em suas respectivas faculdades. E o pior, é um verdadeiro quartel de guardas de esquina. Desde 2003 um grupo bem articulado com os princípios de partidos políticos (PT e PC do B) vem alternando a gestão acadêmica entre os seus titulares: dos Santos e Basílio, como ocupantes principais da Direção Geral. Entre os demais componentes, há um rodízio (quando acontece) das autoridades e responsabilidades entre si mesmos.
Sabedores dos meandros burocráticos necessários a se manterem no poder, criaram uma rede de proselitismos não só nos campi principais de Belo Horizonte (I, II e VI), através da concessão de cursos plenos de graduação e de pós-graduação a seus defensores, como também no fortalecimento de candidaturas de seus simpatizantes às diretorias das Unidades em sete outros campi nas cidades do interior mineiro.
Precisavam de um projeto guarda-chuva megalomaníaco que justificasse os atos do método “se colar-colou”, pela própria competência limitada e a excrecência de suas perseguições, afinal nunca na história desse país, ou dessa escola, se fez tanto (creem os fiéis). A exemplo dos “ultra-mega-power” projetos que foram batizados pelo governo federal nessa época como o Projeto de Integração do Rio São Francisco (PISF), a Ferrovia de Integração Oeste-Leste (Fiol) e a Ferrovia Transnordestina, no CEFET-MG batizaram o guarda-chuva de “Rumo a Universidade Tecnológica”. Enfim, num país de (pseudo) doutores, quem não gostaria de estar vinculado a uma universidade? Além do status, há o lado mais prosaico no gasto de verbas públicas, ao se considerar que a dotação do MEC na matriz orçamentária é maior para instituições com cursos plenos do que para cursos de menor duração. “Se é para gastar, vamos gastar com vontade” : nunca houve uma preocupação com a eficiência educacional.
As relações tragicômicas do grupo no poder refletiam bem a condição sistêmica vivida no país. Assim como ocorreu o revezamento de Lula e Dilma, dos Santos (dois primeiros mandatos) e Basílio (terceiro mandato) se revezavam na Diretoria Geral, e os demais guardas de esquina se revezavam nas diretorias e chefias de departamento, coordenações e conselhos, sempre indicados ou “escolhidos democraticamente” pelos servidores recém contratados. Em alguns casos, assume características burlescas com minúcias picantes das preferências e simpatias sexuais, com o ápice no ano de 2015, onde ocorreu a cisão na vaidade dos detentores do poder, concorrendo em chapas distintas para a Diretoria Geral. Nessa altura, a lama burocrática e de poder estava tão homogênea na comunidade, que a “grande” diferença de votos entre os cabeças de chapa foi de 0,5%. A realidade institucional foi reforçada: saiu do nada e chegou a lugar nenhum.
Em todo esse período de mais de doze anos (completando mais quatro em 2019), os novos cursos foram criados à revelia de qualquer demanda social ou da comunidade produtiva de seus entornos, sobretudo para atender as formações acadêmicas dos membros do grupo iluminado de diretores e assessores, nos quais se exercia um controle rigoroso contra qualquer crítica ameaçadora. Já as Unidades no interior, da mesma forma, foram instituídas ou criadas pelo Ministério da Educação em função do compadrio político de prefeitos ou deputados mineiros afinados com o PT e sua cúpula em Brasília.
Alguns de seus atos bem direcionados aos interesses de diretores e assessores: curso de Química vai para Basílio, Letras para Garíglio, Engenharia da Produção para dos Santos, Engenharia da Computação para Henrique, Administração para Sanches, campus Contagem para Gray, Fundação CEFETMINAS para Lilian, dentre outros tantos, além da nomeação de uma enormidade de diretorias, assessorias, chefias disso e coordenações daquilo, tudo com gratificações incorporadas em seus proventos. Isso sem falar na aprovação (ou reprovação, caso os pretendentes não estivessem alinhados ideologicamente) de cursos de pós-graduação (lato e stricto sensu) por colegiados e conselhos dominados (a CPPD-Comissão Permanente de Pessoal Docente é um caso emblemático de leviandades e parcialidades), ou na liberação da carga horária de aulas de professores para pesquisas de contribuição duvidosa, ou ainda no afastamento com ganhos integrais para mestrado e doutorado aos amigos do reino. Não sem motivos, há casos de professores que obtiveram licença total para fazer dois doutorados seguidos sem retornarem à sala de aula, além do prêmio ex officio de “PhD´s” numa instituição que nunca despontou com intensidade no cenário científico regional ou nacional. Nessa camada burocrática de guardas de esquina fortalecida em duas décadas, a linha comum é o rapapé ascendente de submissão ao poder vigente.
Diferentemente dos Colleges tecnológicos dos USA ou das Fachschules alemãs, o CEFET-MG relegou a sua história de formação profissional na educação técnica superior a um plano marginal, direcionando seus esforços aos cursos plenos de 4 e 5 anos de duração. Essa é a cultura academicista tão comum nas escolas de origem na formação dos neófitos recém contratados, que substituía a cultura existente mais articulada com associações patronais, empresas, institutos de pesquisas e comunidade. A visão do mais do mesmo, a exemplo de outras instituições universitárias já existentes, sem qualquer diferencial ou preocupação em saber se a sociedade demandava outras especialidades.
Os cursos de Tecnólogos com até 3 anos de formação, para o atendimento direcionado às esferas produtivas foram extintos. Tais cursos, que sempre tiveram uma demanda significativa de profissionais que buscavam a retomada de seus estudos, sendo que em seus vestibulares apresentavam um número de candidatos por vaga bem acima dos cursos plenos, mantinham a identidade da “escola técnica” para o 3º. Grau. Com a supressão deles, a associação da escola-empresa tornou-se secundária na visão daqueles que nunca tiveram experiência profissional em empresas, não construindo senão arremedos de projetos voltados para a utilização e/ou manutenção tecnológica e não à sua criação. Algo muito próximo do irrelevante.
Não menos importantes, mas usual nas estruturas burocráticas em geral, os desvios de verbas, mais uma vez reflexo da estrutura sistêmica viciada do governo dominante, também se fez presente nas denúncias contra o CEFET-MG junto ao Ministério Público, e se arrastam na Justiça Federal: construção de prédios com aditivos de mais de 50% do valor original, verba e materiais de obras no interior desviadas para propriedade privada de diretor de campus, transferência de responsabilidade de contas na Fundação CEFETMINAS, compras de equipamentos de origem duvidosa, contratos de manutenção e reposição acima do valor de mercado, contratação desnecessária de levas de funcionários com demanda e necessidade reduzida de trabalho gerando superlotação. Todo o trabalho de um mês, poderia facilmente caber em um dia.
Por outro lado, os funcionários e professores que se rebelavam contra o favorecimento e privilégios dos mandantes ou possuíam posições políticas de crítica à administração (e até mesmo ao governo federal do PT), eram imediatamente marcados e afastados de forma velada ou com outros expedientes nada éticos: deslocamentos para outras funções ou setores, preterição dos pedidos de verba para viagens e inscrições em congressos e seminários, aulas colocadas em horários descabidos e com sobrecarga, departamentos acadêmicos extintos, sumiço ou lentidão extrema nos pedidos legais de promoção, negação de verbas para cursos de aperfeiçoamento e equipamentos de laboratórios, e o maior abismo psicológico e profissional contra um reclamante: a abertura de processos administrativos sem comprovação e que se arrastavam por meses e anos.
A síndrome de Burnout ou o assédio moral vivido por alguns servidores, com consequências sérias pessoais que iriam advir futuramente, mesmo com o conhecimento clínico de profissionais de saúde vinculados à instituição, quando muito sugeriam um afastamento temporário do interessado. Apesar da existência da Lei 8.112 de 11/12/90 que prevê a “representação funcional” (ou, simplesmente, “representação”) de ato ilegal omissivo ou abusivo por parte de autoridade, associados, ainda que indiretamente, ao exercício do cargo, o encaminhamento digital ao órgão responsável, obtinha como resposta padrão procurar o órgão de RH da instituição de origem. Ou seja, reclamar com a raposa que cuidava do galinheiro. Já quando citados formalmente na esfera jurídica, a posição da grande maioria dos juízes federais era da improcedência de qualquer perda ou dano. E por último, em processos administrativos internos, nada acontecia com os algozes, mesmo porque eles covardemente se escondiam sob o manto espesso das normas e portarias. Depois, tudo voltava ao normal ou pior àqueles que criticaram e pediram ajuda.
Existe uma farta documentação legal disponível em varas judiciais, cópias de processos “perdidos ou extraviados”, processos não respondidos e dados comprobatórios com alguns servidores da instituição.
Os burocratas se reinventam e nunca deixam pontas soltas para justificarem suas autoridades e se fazerem necessários e privilegiados, como se pudessem driblar para sempre a confiança das pessoas, paralisando ou atrasando maiores interesses que clamam por mudanças e inovação.
IV – Conclusão
É incompreensível administrar sem rotinas claras e bem entendidas, mas todo um sistema pode emperrar ou ficar comprometido, quando uma única engrenagem, comandada de forma lenta, irresponsável e incompetente não se ajusta ao ritmo das demais. É onde se encontram as estruturas de controle de muitos chefes e supervisores distantes das necessidades e realidade funcional; só sabem clamar da sobrecarga, mas sempre centralizam as decisões. Não aceitam que suas áreas possam ser ágeis e continuamente retroalimentadas pelas informações das atividades realizadas, na busca da melhoria contínua e do bem-estar coletivo. Não acreditam no mecanismo de proteção de toda norma organizacional que é a auditoria da mesma, pois se julgam perfeitos e não se importam com o grau de aderência ou moral de seus atos à realidade. Para eles, o esquema deve funcionar bem para um grupo de pessoas que ajudam a manter os privilégios da classe dominante. Não há qualquer sensibilidade ao coletivo que se vê a mercê de leis e portarias ultrapassadas, contraproducentes e defasadas de uma realidade que clama por melhores alternativas. Aliás, eles sobrevivem do quanto pior, melhor.
De acordo com Schwartzman (2012) a educação superior brasileira precisa se expandir, e pelo menos duplicar nos próximos anos, mas as tentativas de controle formal, burocrático e prévio dos sistemas públicos e privados precisam ser substituídas por mecanismos competitivos, associados a sistemas permanentes de avaliação e desempenho de resultados.
A condição de equilíbrio entre a saturação das normas/leis e a ausência delas, é a resposta da aceitação justa, eficiente e transparente na aplicação das mesmas. É dessa forma que por mérito, por justiça e por direito, a burocracia tem que ser vencida.
V – Referências:
APPLEBAUM, Anne. O Pior está por vir, in Revista Piauí, 146, novembro de 2018, Ed. Alvinegra.
ATTUCH, Leonardo. Os guardas da esquina, in Revista Isto É, 2554, agosto de 2008, Ed. Abril.
BLAU, Peter M. & SCOTI,W. Richard. Organizações Formais. São Paulo, Editora Atlas S. A., 1970.
ETZIONI, Amitai. A Comparative Analysis of Complex Organizations. Nova Iorque, The Free Press, 1968.
KAFKA, Franz. Colônia Penal. São Paulo: Brasiliense, 1995.
Idem. O Castelo. São Paulo: Cia. das Letras, 2000.
Idem. O Processo. Porto Alegre: L&PM, 2008.
KONDER, Leandro. Kafka, vida e obra. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1979.
LEÔNCIO, Vinicius. Pátria Amada, Consolidação Parcial da Legislação Tributária do Brasil. Contagem, [s.n.], trabalho de síntese apresentado à Frente Parlamentar de Desburocratização, Congresso Nacional, 2014.
MERTON, Robert K. Estrutura Burocrática e Personalidade. In: WEBER, Max e outros. Sociologia da Burocracia. Rio de Janeiro, Zahar Ed., p. 108,1966.
MORGAN, Gareth. Imagens da Organização. SP: Atlas, 2007.
ROBBINS, Stephen P. Administração: mudanças e perspectivas. SP: Saraiva, 2002
SCHWARTZMAN, Simon. O Ensino Superior no Brasil: a busca de alternativas. SP: [s.n.], Academia Brasileira de Ciências, 2012.
THOMPSON, Victor A. Moderna Organização. Rio de Janeiro, USAID, p. 13.,1967.
WEBER, Max. Economia e sociedade: fundamentos da sociologia compreensiva. Brasília : Editora da Universidade de Brasília, Vol I.,1998.
WEBER, Max. Economia e sociedade: fundamentos da sociologia compreensiva. Brasília : Editora da Universidade de Brasília, Vol II., 1999.
Prof. Dr. Márcio Bambirra Santos*
Professor do CEFET-MG de 1982 a 2016
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